Aktualności

Powierzenie - w drodze porozumienia - stanowienia aktów prawa miejscowego

Organy sam ustanowienie aktu prawa miejscowego musi mieć podstawę prawną określoną wprost w ustawie orazorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tychże organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym "zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa" (art. 94 Konstytucji RP). Z przywołanych unormowań ustawy zasadniczej dają się wyprowadzić dwie istotne zasady:

1. akt prawa miejscowego jest tym źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który taki akt ustanowił.

Konstytucyjne normy prowadzą do wniosku, że po pierwsze, podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego nie można upatrywać w innym źródle niż ustawa, a więc także w porozumieniu międzygminnym (art. 74 ustawy o samorządzie gminnym), a po drugie, akt prawa miejscowego, wydany "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", nie może wykraczać poza obszar działania organu samorządu terytorialnego, który akt taki ustanowił.

Rozumowania że gmina wykonująca zadanie publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami nie sposób rozciągać na ustanawianie aktów prawa miejscowego, które miałyby obowiązywać jednocześnie na obszarze właściwości wszystkich gmin uczestniczących w porozumieniu międzygminnym.

Organ gminy może bowiem stanowić prawo miejscowe, lecz tylko na obszarze swojego działania. Jakkolwiek w art. 74 ustawy jest mowa o przejęciu praw i obowiązków związanych z powierzonymi zadaniami, to temu pojęciu nie można przypisywać szerokiego zakresu obejmującego także prawo do ustanawiania, w imieniu pozostałych gmin zawierających porozumienie, aktów normatywnych o charakterze generalnym (np. powierzenie w drodze porozumienia międzygminnego zadań do wykonania w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, przewidzianego jako zadanie własne (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy), nie oznacza możliwości przekazania kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w tej mierze przez inną gminę).

Taki pogląd został wyrażony w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2013 r. III SA/Wr 463/12.

Stanowi on zgoła odmienne stanowisko od wyrażanego wcześniej zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie.

Bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. (III SA/Gd 380/12) stwierdził, że w przypadku zawarcia porozumienia międzygminnego powstaje funkcjonalna jedność, w której jedna gmina przejmuje zadania i obowiązki innej gminy, w tym kompetencje do stanowienia prawa. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu określając, że przystąpienie do związku międzygminnego lub porozumienia międzygminnego niewątpliwie pociąga ze sobą istotne zmiany w zakresie wzajemnych kompetencji organów gmin, a zwłaszcza dotyczących wzajemnego przekazania tychże kompetencji między poszczególnymi gminami. W przypadku porozumienia międzygminnego jedna ze stron przejmuje na siebie wykonywanie zadania publicznego, a następnie je realizuje przez swe organy i jednostki organizacyjne. Porozumienie zawsze będzie wykonywane przez organy tej gminy, która przejęła na siebie obowiązki wykonywania zadania publicznego.

Identyczne stanowisko zajął w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Wr 461/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W porozumieniu międzygminnym nie ma potrzeby wskazywania organów odpowiedzialnych za wykonanie zadania publicznego, bowiem wyliczenie takie stanowiłoby powtórzenie regulacji ustawowych. Organy upoważnione do realizacji zadań są wyraźnie wskazane w ustawie. W kwestii kompetencji gminy przejmującej do wykonania określone zadanie publiczne podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 27 września 1994 r., SA/Lu 1906/94. W literaturze wskazuje się, że istotną cechą porozumienia jest "powierzenie (przeniesienie) zadań publicznych jednej jednostki samorządu terytorialnego innej takiej jednostce. Porozumienia, które nie wywołują takiego skutku, nawet jeśli odnoszą się do zadań publicznych, nie odpowiadają przyjętej konstrukcji teoretycznej porozumienia komunalnego." (L. Wengler "Wygaśnięcie porozumienia komunalnego (zagadnienia wybrane)" Samorząd Terytorialny 5/06/37.

Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzić musi do konstatacji, że stworzenie porozumienia międzygminnego oznacza przekazanie radzie gminy przejmującej zadanie publiczne do wykonania, kompetencji do uchwalania aktów prawa miejscowego, będą powszechnie obowiązujące na terenie wszystkich gmin - sygnatariuszy porozumienia. Skutek taki zachodzi w przypadku związku międzygminnego i musi również mieć miejsce przy porozumieniu międzygminnym. Jak podkreśla się w doktrynie przejęcie przez jeden podmiot do wykonania zadania publicznego ma miejsce także w zakresie podejmowania uchwał, jak i decyzji (K. Bandarzewski w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 603 uw. 6)