Aktualności

Porozumieniem przekazuje się tylko sprawy wykonawcze

Powierzenie gminie w drodze porozumienia funkcji organizatora publicznego transportu zbiorowego dotyczy kwestii stricte wykonawczych, nie obejmuje natomiast uprawnienia do stanowienia prawa. Prezentujemy ciekawe Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 lipca 2013 r. NK-N6.4131.544.2012.JK8.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wojewoda wskazał, że sama możliwość zawierania pomiędzy gminami porozumień międzygminnych w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych, została wprowadzona mocą art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei w art. 74 ust. 2 ustawodawca wskazał, że gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania.

Ustawodawca w rozdz. 7 ustawy o samorządzie gminnym zatytułowanym Związki i porozumienia międzygminne wprowadził możliwość tworzenia przez gminy związków międzygminnych oraz zawierania pomiędzy gminami porozumień międzygminnych. Co istotne, realizacja zadań w ramach związku międzygminnego i w ramach porozumienia odbywa się w sposób odmienny. O ile bowiem utworzenie związku międzygminnego wiąże się z powstaniem odrębnej osoby prawnej, przejmującej od gminy realizację zadań w sposób kompleksowy, obejmujący stanowienie prawa w zakresie zadań związku, obowiązującego na obszarze działania gmin tworzących związek, o tyle powierzenie realizacji zadań na mocy porozumienia nie wiąże się z przekazaniem kompetencji prawotwórczych. Jak stanowi art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje wprost, że związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast w ust. 2 tego artykułu ustawodawca przyznał związkowi osobowość prawną. Związek międzygminny posiada przy tym swoje organy, będące odpowiednikami organów jednostek samorządu terytorialnego, czyli właściwy organ stanowiący - zgromadzenie, uprawnione do podejmowania uchwał obowiązujących na obszarze działania związku, i właściwy organ wykonawczy. Takich regulacji ustawodawca nie wprowadził w przypadku porozumienia. Wręcz przeciwnie, o ile w pierwotnej wersji ustawy o samorządzie gminnym obowiązywał zapis art. 75 w brzmieniu: „W zakresie nie uregulowanym treścią porozumienia do porozumień komunalnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związków komunalnych”, o tyle z dniem 30 maja 2001 r. zapis ten utracił moc obowiązującą.

Zdaniem organu nadzoru stwierdzenia wymaga zatem, że przejęcie realizacji zadania publicznego przez gminę na mocy zawartego porozumienia nie oznacza utraty uprawnień prawotwórczych do stanowienia aktów prawa miejscowego w tym zakresie przez gminę przekazującą realizację zadania w drodze porozumienia, a co za tym idzie, przejęcia przez gminę wykonującą zadanie publiczne na mocy porozumienia kompetencji do stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania obu tych gmin. Co więcej, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podobna regulacja została zawarta w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowią prawo powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który je ustanowił. Stanowią tym samym element katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, o którym mowa w art. 87 Konstytucji. Wykładnia literalna art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP pozwala stwierdzić, że zakres obowiązywania prawa miejscowego, jakie może być stanowione przez organy samorządu terytorialnego, został ograniczony do obszaru działania jednostki samorządu terytorialnego, która prawo takie ustanowiła. Tym samym rada gminy nie jest władna do uchwalenia aktu prawa miejscowego, który będzie obowiązywał na obszarze wykraczającym poza granice terytorialne jej działania. Wyjątek w tej materii stanowi tylko prawo stanowione przez związki międzygminne.

Dla rozpatrywania sprawy istotne znaczenie ma także regulacja art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej „organizatorem”, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest: gmina:

a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich,

b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie.

Na mocy tego przepisu prawa funkcję organizatora, o ile zostało zawarte odpowiednie porozumienie, może wykonywać gmina, która przejęła realizację tego zadania. Niemniej jednak, mając na uwadze powyższe, stwierdzenia wymaga, że przejęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego kompetencji organizatora publicznego transportu zbiorowego nie oznacza przejęcia uprawnień prawotwórczych gminy powierzającej realizację zadania. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym w art. 7 ust. 4 wskazuje bowiem, że określone w ustawie zadania organizatora, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje, w przypadku:

1) gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta;

2) związku międzygminnego - zarząd związku międzygminnego;

3) miasta na prawach powiatu - prezydent miasta na prawach powiatu;

4) powiatu - starosta;

5) związku powiatów - zarząd związku powiatów;

6) województwa - marszałek województwa.

Z kolei w sytuacji, gdy ustawa ta wprowadza normę kompetencyjną do podjęcia uchwały regulującej określone kwestie dotyczące publicznego transportu zbiorowego wskazuje wprost, że następuje to w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego (tak np. w art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).

Źródło: http://edzienniki.duw.pl/duw/WDU_D/2012/2613/akt.pdf