Aktualności

Wzajemna pomoc samorządów

Nie tylko jednostki samorządu terytorialnego, ale również związki międzygminne oraz stowarzyszenia gmin (powiatów, województw) mogą udzielać obie wzajemnie pomocy bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2010 r. III SA/Gl 1583/09)

W rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie kluczowym było dokonanie wykładni art. 10 ust. 2ustawy o samorządzie gminnym oraz odróżnienie pomocy rzeczowej udzielanej na podstawie art. 167 ust. 2 pkt 5ustawy o finansach publicznych od przejęcia do realizacji zadania samorządu powiatowego na podstawie art. 8 ust. 2austawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do art. 8 ust. 2austawy o samorządzie gminnym: "Gmina może wykonywaćzadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumieńz tymi jednostkami samorządu terytorialnego." Stosownie do ust. 3tegożartykułu: "Gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadania, o którym mowa w ust. 1, 2i 2a". Natomiast ust. 4stanowi, iż: "Szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych, o których mowa w ust. 3, określająustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadańzleconych lub zawarte porozumienia".

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 10 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym. "Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania miedzy jednostkami samorządu terytorialnego". Ust. 2tego artykułu ustawy stanowi, iż: "Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogąsobie wzajemnie bądźinnym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej."

Jak podkreśla sięw literaturze przedmiotu art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje szerszy zakres podmiotowy regulacji niżust. 1tego artykułu ustawy. Nie tylko jednostki samorządu terytorialnego, ale równieżzwiązki międzygminne oraz stowarzyszenia gmin (powiatów, województw) mogąudzielaćsobie wzajemnie pomocy bądźinnym jednostkom samorządu terytorialnego. Treśćart. 10 ust. 2ustawy o samorządzie gminnym konkretyzuje współdziałanie, wskazując, iżmoże ono dotyczyćwzajemnego udzielania pomocy. Należy podkreślić, iżtylko jednąz form tej pomocy może byćpomoc finansowa. Przy czym ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie precyzuje pozostałych form tejże pomocy. Można z tego wyciągnąćwniosek, że ustawa dopuszcza oprócz pomocy finansowej także każdąinnąformętej pomocy. Rada Gminy jest organem, który samodzielnie decyduje o upoważnieniu do udzielenia takiej pomocy. Podjęta w tej sprawie uchwała rady gminy podlega wykonaniu przez organ wykonawczy gminy - organ monokratyczny, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Pomoc może byćudzielana na dowolny cel, ważnym jest aby uchwała rady gminy wskazywała na co przeznaczona będzie pomoc oraz w jakiej formie zostanie udzielona. "Organ wykonawczy gminy (lub innego podmiotu określonego w art. 10 ust. 2) udziela pomocy w drodze czynności prawa cywilnego. Może to byćumowa darowizny lub inna nieodpłatna czynnośćprawna. Nie sąrównieżwykluczone czynności dwustronnie odpłatne, których przedmiotem równieżjest udzielenie pomocy. Tryb, treśćoraz forma zawarcia umów sąregulowane art. 46-47u.s.g. oraz przepisami Kodeksu cywilnego" (K. Bondarzewski (w): K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Warszawa 2007, s. 169).

Zgodnie z treściąart. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych: "Wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego sąprzeznaczone na realizacjęzadańokreślonych w odrębnych przepisach, w szczególności na:

1) zadana własne jednostek samorządu terytorialnego,

2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia,

4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego,

5) pomoc rzeczowąlub finansowądla innych jednostek samorządu terytorialnego, określonąprzez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębnąuchwałą. Art. 175 ust. 1  ustawy o finansach publicznych stanowi, iż: "Z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może byćudzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa". Ust. 2  tegożprzepisu stwierdza, że: "Podstawąprzekazania środków na realizacje pomocy, o której mowa w ust. 1, jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczeni a środków".

Z przytoczonej treści art. 167 ust. 2ustawy o finansach publicznych wynika, iż pomoc dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określona przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębnąuchwałą, może przybieraćformępomocy finansowej (o czym stanowi teżart. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) lub pomocy rzeczowej. Ustawodawca nie definiuje jednak pojęcia "pomocy rzeczowej." Stosując wykładnięjęzykowąterminu "pomoc rzeczowa" należy stwierdzić, iż"pomoc" - to działanie, wsparcie (w sensie zarówno materialnym, jak i duchowym) dla ulżenia komuśw wysiłku, ratowania kogośw niebezpieczeństwie lub trudnej sytuacji (por.: Słownik współczesnego języka polskiego. T.2. Red. J. Dunaj. Warszawa 1999, s. 94-95), natomiast "rzeczowa" - to odnosząca siędo rzeczy, przedmiotów (a nie osób)" (tamże, s. 284). Pojęcie "rzeczy" stanowi podstawowąkategorięprawa cywilnego. Legalna definicja rzeczy znajduje sięw art. 45Kodeksu cywilnego. Ujmuje ona pojęcie rzeczy wąsko. Z przepisu tego wynika, że rzeczami sątylko przedmioty materialne. W prawie cywilnym przedmiotami materialnymi nazywa siętakie części przyrody, w stanie pierwotnym lub przetworzonym, które sąwyodrębnione spośród innych (naturalnie lub sztucznie) w sposób umożliwiający samoistne ich traktowanie w stosunkach społecznych i gospodarczych. Jedna z podstawowych klasyfikacji rzeczy dzieli je na nieruchomości i rzeczy ruchome. W świetle tego można określić"pomoc rzeczową" jako działanie, wsparcie (zarówno materialne, jak i niematerialne) dla ulżenia komuśw wysiłku mającym za przedmiot rzeczy (ruchome lub nieruchomości). "Pomoc rzeczowa", to jest coświęcej niżpomoc w postaci przekazywania rzeczy w rozumieniu cywilnoprawnym. Jeśliby ustawodawca chciałzawęzićto pojęcie tylko do "rzeczy", to posłużyłby sięinnym określeniem, np. "pomoc poprzez przeniesienie własności rzeczy" lub szerzej od strony przedmiotowej "pomoc w postaci przekazania rzeczy".

W świetle tych rozważań w ocenie Sądu nie można było zgodzić się ze stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej wyrażonym w niniejszej sprawie, iż pomoc rzeczowa oznacza tylko i wyłącznie przekazanie innej jednostce samorządu terytorialnego rzeczy, które jednostka otrzymująca samodzielnie wykorzystuje na realizacjęzadańwłasnych. Sąd podzieliłw tym zakresie stanowisko skarżącej gminy, iżustawodawca zarówno w ustawieo samorządzie gminnym jak i w ustawieo finansach publicznych nie określiłformy pomocy rzeczowej, ani nie uzależniłjej udzielenia od wystąpienia określonych przesłanek. O udzieleniu pomocy finansowej lub rzeczowej decyduje tylko i wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały (art. 167 ust. 2 pkt 5ustawy o finansach publicznych), wskazującej cel udzielenia pomocy oraz formę.

W świetle wskazanych przepisów prawa cel udzielanej pomocy może być dowolny z zastrzeżeniem, iż musi on dotyczyć zadań publicznych realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego otrzymującą pomoc i wystarczające jest wskazanie przez organ stanowiący, na co pomoc zostanie przeznaczona. Konkretne czynności składające sięna "udzielenie pomocy rzeczowej" mogąobejmowaćzarówno zakup środków rzeczowych (np. materiałów budowlanych), jak i przeprowadzenie określonej procedury (np. wybór wykonawcy przy zastosowaniu procedury dotyczącej zamówieńpublicznych), uzyskanie stosownych pozwoleńna wykonanie określonych robót (np. budowlanych), wykonanie określonych robót budowlanych, nadzór nad wykonaniem tych robót, sfinansowanie wykonania tychże robót przez jednostkęudzielającą"pomoc rzeczową".

Przekazanie pomocy rzeczowej jednostce samorządu terytorialnego w przypadku, kiedy brak jej środków na wykonywanie określonych zadań publicznych, oznacza realizację zasady wzajemnej pomocy, o której mowa w art. 10 ust. 2u.s.g., polegającej na podejmowaniu działań wspierających inne jednostki znajdujące sięw trudnej sytuacji. Brak jest przepisów, które statuowałyby ograniczenia w tym zakresie.

Źródło: CBOSA