Aktualności

Partnerstwo w samorządzie: kiedy jednolita metodyka wytyczania obszaru metropolitalnego?

Projektów regulacji dotyczących obszarów funkcjonalnych było już kilka. Obecne kierownictwo resortu administracji zrezygnowało z rozporządzenia określającego warunki delimitacji obszarów metropolitalnych i w projekcie ustawy metropolitalnej dla Górnego Śląska - której wdrożenie ma być pilotażem opracowania rozwiązań dla innych obszarów - oddało kompetencje określenia granic obszaru metropolitalnego Radzie Ministrów. Z kolei Unia Metropolii Polskich przygotowała dla Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego koncepcję rozporządzenia o szczegółowych warunkach określania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym.

Wytyczanie obszarów metropolitalnych według resortu administracji

Ministerstwo administracji kończy prace nad projektem ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim. Pisaliśmy o nim tutaj . Według zapowiedzi wiceministra Sebastiana Chwałka, projekt miał pojawić się w Sejmie pod koniec lipca. Póki co nie ma go jeszcze w sejmowym rejestrze. Nowa ustawa uchyli obecną, uniwersalną ustawę i będzie dotyczyć wyłącznie górnośląskiej konurbacji. Jak wyjaśniał wiceminister, regulacja ma na celu sprawdzenie na jednym organizmie, najbardziej w jego opinii dojrzałym do nowych rozwiązań, funkcjonowanie nowego modelu i stanowić pilotaż rozwiązań, które będą mogły być następnie zastosowane dla innych miejskich obszarów funkcjonalnych.

W projekcie założono, że to rząd w drodze rozporządzenia „ustala i zmienia granice związku metropolitalnego w województwie śląskim przez wskazanie gmin wchodzących w skład związku metropolitalnego”. Nie wskazano jednak metodyki do tego celu służącej. Napisano jedynie, że dokonując ustalenia granic związku metropolitalnego Rada Ministrów „uwzględnia istniejące formy współpracy gmin; powiązania funkcjonalne oraz zaawansowanie procesów urbanizacyjnych; jednorodność układu osadniczego i przestrzennego, uwzględniającego więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe”. W ocenie skutków regulacji, autorzy sami piszą, że świadomie rezygnują z rozporządzenia delimitacyjnego (określającego granice obszaru metropolitalnego).

W ich opinii zawarte w obowiązującej obecnie ustawie metropolitalnej wytyczne delimitacji w rzeczywistości prowadzą do sprzecznych wniosków. Argumentują, że według obowiązującej ustawy związek metropolitalny musi objąć swym zasięgiem wszystkie gminy znajdujące się w obszarze metropolitalnym. Biorąc pod uwagę kryteria zawarte w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, która winna być brana pod uwagę przy delimitowaniu obszaru metropolitalnego, liczba gmin tworzących górnośląski obszar metropolitalny wynosi ok. 80. Tymczasem to niemal trzykrotnie więcej, niż liczba gmin faktycznie zainteresowanych współpracą (Górnośląski Związek Metropolitalny liczy obecnie 14 gmin członkowskich, a Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego - 29 członków). Argumentując tymi resort powodami odrzuca konieczność opracowania rozporządzenia delimitacyjnego. Ale zachowuje definicję obszaru związku metropolitalnego, jako spójnego pod względem przestrzennym obszaru oddziaływania miasta na prawach powiatu Katowice, charakteryzującego się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, który zamieszkały jest przez co najmniej 2 mln mieszkańców.

Warunki określania obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich według Unii Metropolii Polskich

W sierpniu ubiegłego roku zespół pod kierunkiem dyrektora biura Unii Metropolii Polskich, Andrzeja Lubiatowskiego, opracował koncepcję szczegółowych warunków określania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym i ich granic. Materiał opisaliśmy w ubiegłorocznym artykule tutaj: http://wartowiedziec.org/index.php/legislacja/komisja-wspolna-rzadu-i-samorzadu-terytorialnego/26636-serialu-o-rozporzdzeniu-nt-obszarow-funkcjonalnych-cig-dalszy. W lutym bieżącego roku koncepcja została zaktualizowana i obecnie ponownie skierowana pod obrady zespołu ds. obszarów miejskich Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Pisaliśmy o tym tutaj.

Koncepcja przypisuje kompetencję określenia obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym i ich granic – samorządowi województwa, w konsultacji z odpowiednimi ministrami oraz jednostkami samorządu terytorialnego, które są położone na terenie danego obszaru. Autorzy enumeratywnie wskazują obszary funkcjonalne o znaczeniu ponadregionalnym i określają, że miejski obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego o znaczeniu ponadregionalnym tworzy się łącząc miasta będące siedzibą marszałka województwa lub wojewody z sąsiednimi miastami na prawach powiatu oraz powiatami, których gminy są lub mogą być połączone z tymi miastami infrastrukturą techniczną i transportową oraz więzami gospodarczymi, społecznymi, historycznymi, kulturowymi lub uwarunkowaniami środowiska naturalnego. Natomiast warunkiem wstępnym przy określaniu tego typu obszaru jest identyfikacja strefy dojazdów do pracy w miastach na prawach powiatu z tego obszaru.

Określono siedem warunków wyznaczania różnych typów obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym. Istotne jest to, że obszar ponadregionalny każdego rodzaju musi być zgodny z europejskimi standardami. Po pierwsze, z systemem klasyfikacji jednostek terytorialnych NUTS. Jeśli aktualny podział województwa na jednostki terytorialne NTS 3 jest rozbieżny z granicami obszaru obszarem funkcjonalnym miasta wojewódzkiego, wówczas granice takiego obszaru identyfikuje się z projektowanym podziałem województwa na jednostki terytorialne NTS 3, nienaruszającym podziału województwa na powiaty. Po drugie, obszar ponadregionalny powinien być zgodny z ujednoliconą przez Unię Europejską i Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) definicją miasta i strefy dojazdów do pracy, a także typologią regionów metropolitalnych, określoną w tzw. szóstym raporcie kohezyjnym. Jak sami autorzy zauważają, europejska definicja obszaru metropolitalnego jest wręcz rewolucyjna w stosunku do obowiązującej w polskiej Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. Regionem metropolitalnym w rozumieniu Komisji Europejskiej jest NTS 3 (lub ich złożenie), w którym mieści się obszar miasta powiększony o strefę dojazdów do pracy (tzw. Larger Urban Zone), liczący co najmniej 250 tys. mieszkańców.

Jak zauważyli autorzy koncepcji UMP, definicja KE jest bardziej pojemna niż autorska definicja „obszaru metropolitalnego” użyta przez autorów KPZK. Polski dokument zalicza do obszarów metropolitalnych 10 spośród 17 ośrodków wojewódzkich. Natomiast KE do regionów metropolitalnych zalicza 14 z tych ośrodków. Piętnasty ośrodek (Olsztyn) znalazł się tuż pod progiem i jest wysoce prawdopodobne, że samo dokładniejsze zbadanie strefy dojazdów do pracy w tym mieście wystarczy, aby Dyrekcja Generalna KE ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej zaliczyła do regionów metropolitalnych także olsztyński MOF OW. Mniejsze szanse na to mają Gorzów i Zielona Góra, ale uwzględnienie w pewnych sytuacjach specyfiki województwa lubuskiego nie naruszyłoby jednolitości podejścia do ośrodków wojewódzkich w Polsce.

Czy punkt widzenia ministerstwa i ekspertów samorządowych da się połączyć?

Przedłożenie obu projektów (resortowego projektu ustawy dla konurbacji górnośląskiej oraz eksperckiej koncepcji warunków określania obszarów funkcjonalnych), to dobry moment, by wrócić do problemu określenia samego pojęcia obszaru metropolitalnego oraz sposobu ich wytyczania. Tym bardziej, że w oba projekty stanowią nie jedyne wątki szerszego kontekstu zarządzania rozwojem regionalnym i lokalnym. Innym wątkiem tego zagadnienia jest pomysł ministerstwa rozwoju, by utrwalenić funkcjonowanie mechanizmu Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych po zakńczeniu obecnego okresu polityki spójności 2014-2020. Piszemy o tym w osobnym artykule.