Aktualności

Czy związek międzygminny może tworzyć powiatowe jednostki organizacyjne?

Zadania polegające na utworzeniu powiatowych jednostek organizacyjnych nie mieszczą się w kompetencji działania gminy, a także nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co oznacza, że umieszczenie ich w zakresie zadań związku międzygminnego stanowi istotne naruszenie prawa.

Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia Gminy do Związku Gmin.

Po dokonaniu analizy prawnej organ nadzoru stwierdza, że uchwała istotnie narusza przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

Statut związku międzygminnego jest podstawowym aktem, na podstawie, którego związek funkcjonuje. Określa on ustrój związku i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Statut ten stanowi akt prawa miejscowego, a jego treść reguluje pozycję i  kompetencje poszczególnych organów gmin, a także sposób wykonywania zadań publicznych. Dlatego też statut niezgodny z obowiązującym prawem nie może być podstawą utworzenia, związku. W art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca postanowił, że Statut związku powinien określać:

1. nazwę i siedzibę związku,

2. uczestników i czas trwania związku,

3. zadania związku,

4. organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania,

5. zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku,

6. zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku,

7. zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych,

8. zasady likwidacji związku,

9. inne zasady określające współdziałanie.

Przepis powyższy w pkt 1-8 zawiera  obligatoryjne wymagania, które powinien spełniać statut związku. Jednakże nie jest to treść wyłączna, gdyż pkt 9 powyższego przepisu przewiduje możliwość objęcia statutem również jeszcze innych zasad określających współdziałanie gmin.

Jednym z najistotniejszych postanowień statutu związku jest określenie w nim charakteru zadań związku (art. 67 ust. 2 pkt 3). Określenie tych zadań stanowi cel jego utworzenia, a zatem zadania te powinny być precyzyjnie określone tak, aby nie zachodziły rozbieżności pomiędzy przekazanymi przez gminy zadaniami na rzecz związku, a zadaniami,  które gminy winny same wykonywać. Określone w statucie zadania przekazane przez Radę Gminy  Związkowi Gmin nie spełniały wyżej wskazanych wymagań. W kwestionowanym statucie związku wskazane zostały zadania związku między innymi w zakresie: rozwoju i promocji przedsiębiorczości w gminach (min. utworzenie powiatowego centrum wspierania przedsiębiorczości), oraz aktywizacji społecznej regionu (min. utworzenie powiatowego centrum wspierania organizacji pozarządowych).

Powyższe zadania, polegające  na utworzeniu powiatowych jednostek organizacyjnych, nie mieszczą się w kompetencji działania gminy, a także nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co oznacza, że umieszczenie ich w zakresie zadań związku międzygminnego stanowi istotne naruszenie  prawa. Ponadto utworzenie otwartego katalogu zadań przekazanych przez gminę związkowi jest zdaniem organu nadzoru niezrozumiałe i naruszające obowiązujące przepisy, gdyż zadania przekazane związkowi przez gminy stają się zadaniami własnymi  związku ze wszystkimi tego prawnymi konsekwencjami.

W powyższej sytuacji na uwagę zasługuje uchwała (7 sędziów) Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2005 r. (OPS 2/2004), w której Sąd stwierdził między innymi, że: To, czym jest związek międzygminny, określają przede wszystkim przepisy art. 64 i 65 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisów  tych wynika, że związek międzygminny jest tworzony przez zainteresowane gminy w celu wspólnego wykonywania określonych zadań publicznych należących do gmin, a więc spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (zadań publicznych służących zaspokojeniu potrzeb wspólnot  samorządowych). Istota związku międzygminnego więc polega na tym, że zainteresowane gminy ustalają, jakie zadanie należące do zakresu ich działania będzie wykonywane wspólnie, i w tym celu tworze samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie  tego zadania. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku, dotyczące wykonywania zadania przekazanego związkowi, przechodzą na związek. Oznacza to, że statut związku międzygminnego pełni taką samą funkcję jak statut gminy, a jego charakter prawny jest taki  sam jak statutu gminy. Nie zmienia tego w niczym to, że utworzenie związku międzygminnego oraz uchwalenie jego statutu przez każdą z gmin poprzedzają negocjacje i uzgodnienia gmin co do utworzenia samego związku, zadań wykonywanych przez związek i postanowień  statutu związku. Jak w wypadku statutu gminy, tak i w wypadku statutu związku swoboda gminy (gmin) jest ograniczona treścią przepisów ustawowych, które wyznaczają ramy działania gmin oraz tworzenia związków międzygminnych. Przepisy te mają charakter bezwzględnie  obowiązujący, co oznacza, że uchwały gmin o utworzeniu związku oraz ustanawiające statut związku i jego działalność nie mogą naruszać przepisów ustawy. Oznacza to także, że postanowienia uchwał gmin w tym zakresie, sprzeczne z przepisami ustawy, nie mogą prowadzić  do wyłączenia stosowania przepisów rangi ustawowej.

Źródło: Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 27 marca 2008 r., PN.II.AJar.0911-2-13(2)/08