Aktualności

Różne modele funkcjonowania obszarów metropolitalnych – teoria, a praktyka

Aktualnie wskazuje się na dwa dominujące modele funkcjonowania obszarów metropolitalnych. Pierwszy z nich, zwany jest metropolitan government (modelem zarządu metropolitalnego), i polega na wprowadzeniu jednolitej władzy ogólno metropolitalnej, która posiada status gminy lub powiatu. Istotą tego rozwiązania jest koncentracja zadań metropolitalnych w jednym ośrodku przy zachowaniu relacji hierarchicznych [por. Zielona Księga dot. obszarów metropolitalnych. Publikacja przygotowana przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Warszawa, kwiecień 2012. http://mac.gov.pl].

Europejskim przykładem takich rozwiązań może być Region Hanower. Region ten powstał w 1963 r. jako Związek Obszaru Wielkiego Hanoweru (Verband Großraum Hannover) i skupiał początkowo Miasto Hanower i 4 powiaty: Hanower, Burgdorf, Neustadt, Schamburg–Lippe.

Zadania tego Związku obejmowały m.in. :

• obszary wspierania rozwoju w drodze jednolitego planowania,
• gospodarowanie gruntami,
• utrzymywanie niezabudowanych terenów.

Struktura organów Związku nie była nadmiernie rozbudowana. Organ stanowiący Regionu tworzyło Zgromadzenie wybierane w wyborach bezpośrednich na okres pięciu lat. Organ wykonawczy stanowił Zarząd, którego skład osobowy wyłaniało Zgromadzenie. Organizacyjnie organy Związku wspierał również Dyrektor powoływany przez Zgromadzenie na 12 lat, a także Rada Doradcza składająca się z 96 członków wybieranych na 6 lat spośród przedstawicieli samorządu gospodarczego, zawodowego i akademickiego.

Wyczerpanie pierwotnie przyjętej formuły Związku, a także ewolucja kompetencji doprowadziły w 1974 r. do pierwszej reorganizacji prac Związku i wyłonienia ogólnego Powiatu Hanower wraz z 21 gminami. Zadania Związku zostały rozszerzone m.in. o planowanie regionalne, planowanie obszarami ochrony zdrowia, szkolnictwa, turystyki, oraz transportu publicznego.

Pewnej zmianie uległa również struktura organów Związku, w miejsce zgromadzenia pojawiła się Rada składająca się z 75 członków wybieranych w wyborach bezpośrednich na 5 letnią kadencję, oraz Komisja złożona z 12 członków wybieranych przez Radę. Stanowisko Przewodniczącego Komisji przysługiwało automatycznie Przewodniczącemu Rady. Ostatnia ważna reforma kształtu administracyjnego Regionu Hanower miała miejsce w 2001 roku. Podczas tej reformy zamieniono formę korporacji związkowej organizacji na korporacją terytorialną.

Podobnie, zadania Regionu podzielono na własne i zlecone. Do zadań własnych zaliczono w szczególności:

• transport publiczny,
• planowanie regionalne,
• regionalne wspomaganie gospodarki i zatrudnienia,
• pomoc socjalną,
• zarządzanie siecią szkół publicznych,
• gospodarkę wodną i odpadami.

Natomiast zadania zlecone skupiono wokół nadzoru nad lokalnym planowaniem przestrzennym gmin, ochroną przyrody, i ochroną zdrowia. Przebudowie uległa również struktura organów Regionu, w skład której wchodzi aktualnie Rada składająca się z 84 radnych wybieranych bezpośrednio na 5 lat, oraz Komisja składająca się z Przewodniczącego oraz 6 członków. Na czele Regionu stoi Prezydent, który wybierany jest w wyborach bezpośrednich na okres 5 lat [Por. I. Zachariasz: Region Hanower – z doświadczeń z budowie metropolii. http://www.metropolie.pl].

Drugi z modeli metropolizacji nazywany jest metropolitan governance (metropolitalne współrządzenie). Ta forma metropolizacji zawiera się we ścisłej współpracy jednostek samorządu terytorialnego w obszarze metropolitalnym w ramach określonych struktur administracyjnych, którymi mogą być związki czy stowarzyszenia metropolitalne. Ich funkcjonowanie może być pozostawione dobrowolnej inicjatywie, bądź obligatoryjnej w drodze ustawy [3]. Przykłady metropolitan governance można znaleźć np. we Francji, w której próby współpracy międzygminnej pojawiły się już w XIX wieku, a w 1966 r. zdecydowano się na ustawowe utworzenie pierwszych wspólnot miejskich. Pierwszą obligatoryjną formę Wspólnoty międzygminnej opracowano dla Bordeaux, Lyonu, Lille oraz Strasburga. Powierzone tym regionom kompetencje odejmowały m.in. obszary zagospodarowania przestrzennego, transportu, i gospodarki odpadami. Wspólnota na obszarze swojego działania uzyskała również możliwość ustanawiania własnego opodatkowania. Obecnie we Francji funkcjonuje 16 takich wspólnot miejskich, które w zasadzie przejęły całość inicjatywy w kształtowaniu procesów urbanizacyjnych, wielowymiarowego zagospodarowania przestrzennego, czy też koordynacji i ujednolicenia systemów transportu publicznego. Obligatoryjne związki jednostek samorządu terytorialnego na gruncie Konstytucji RP, a w szczególności art. 172, mogą stanowić konstrukcję wątpliwą prawnie, gdyż ustawa zasadnicza postuluje raczej dobrowolność zrzeszania się jednostek niżeli tego prawny obowiązek.

W tym miejscu warto zaznaczyć, iż doświadczenia europejskie pokazują, że rozwiązania typu powiat metropolitalny czy zrzeszenie jednostek samorządu terytorialnego nie są stanowią jedynych rozwiązań ustrojowych. Innym przykładem formy organizacyjnej ułatwiającej wykonanie zadań o charakterze metropolitalnym jest powołanie specjalnej instytucji w ramach obszaru metropolitalnego w celu realizacji określonego zadania publicznego, np. planowania przestrzennego – taka forma organizacyjna występuje w przypadku Drezna. Jej najważniejszą zaletą jest skoncentrowanie się na jednym zadaniu. Słabością z kolei są ograniczone możliwości oraz niewielkie zasoby finansowe. Jeszcze innym przykładem mogą być funkcjonujące we Francji dystrykty miejskie, których głównym zadaniem jest w zasadniczej mierze planowanie przestrzenne.

Problematyka rozwiązań organizacyjnych możliwych do zastosowania w obszarach metropolitalnych była również przedmiotem badań międzynarodowych. Wraz z dokonaniem ich gradacji, OECD w ramach relatywnie prostych rozwiązań do wprowadzenia zaproponowała m.in.:

• nieformalną współpracę jednostek samorządu terytorialnego (jst) w ramach niewielkich projektów,
• wykonywanie zadań publicznych w ramach porozumień jst,
• powoływanie wspólnych podmiotów,
• organizacje składające się z kilkunastu gmin,
• związki celowe powoływane do zarządzania określonymi zadaniami publicznymi,
• współpraca z podmiotami zewnętrznymi.

Z uwagi na zróżnicowany stopień trudności OECD zarekomendowała np. powoływanie jednostek pomocniczych, czy też metropolitalne związki celowe powoływane w celu zarządzania jedną lub kilkoma usługami publicznymi, funkcjonujące na podstawie własnego wkładufinansowego. Jako najtrudniejsze rozwiązania do wprowadzenia OECD uznała konsolidację obszaru metropolitalnego w ramach jednej gminy, i konsolidację terytorialną na drugim szczeblu terytorialnym [OECD, Metropolitan governance: a goal to search of model, Paryż 2010.].

Źródło: Rafał Then, materiały z konferencji „Zmierzając ku doskonałości” realizowanej w ramach projektu „Innowacyjna i sprawna administracja źródłem sukcesu w gospodarce opartej na wiedzy” (w:) www.wartowiedziec.org