Baza wiedzy i forum
Zmiany w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - analiza problemu zgłoszonego przez doradcę
8 kwietnia br. wchodzi w życie ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja wprowadza zmianę w artykule art. 9. pkt 3:
"3) inne strategie rozwoju - dokumenty określające podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju odnoszące się do sektorów, dziedzin, regionów lub rozwoju przestrzennego, w tym obszarów funkcjonalnych."
Zgodnie z definicją wprowadzoną przez cytowaną ustawę obszar funkcjonalny to obszar, o którym mowa w art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli obszar funkcjonalny to obszar szczególnego zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych, stanowiący zwarty układ przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi jednolitymi celami rozwoju (przykłady obszarów funkcjonalnych można znaleźć dalej w ustawie).
Zatem mogłoby się wydawać, że w wielu wypadkach strategie dla obszarów funkcjonalnych będą to dokumenty jakie opracowują nasze partnerstwa.
Jeżeli tak by było to ma znaczenie art. 6a ustawy: przy opracowywaniu projektu strategii rozwoju, programów, umowy partnerstwa i programów służących realizacji umowy partnerstwa stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 i 1238).
Niestety dalej się komplikuje - zgodnie z ustawą (art. 14. ust. 1.) projekt strategii rozwoju, o której mowa w art. 9 pkt 3, opracowuje oraz uzgadnia właściwy minister, z własnej inicjatywy lub w wykonaniu zobowiązania nałożonego przez Radę Ministrów, i przedkłada go ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego, w celu wydania opinii dotyczącej zgodności ze średniookresową strategią rozwoju kraju oraz z zakresem określonym w art. 13 ust. 1, z wyłączeniem przypadków, gdy projekt strategii rozwoju opracowuje zarząd województwa. Czyli strategie związane z obszarami funkcjonalnymi, o które chodzi w ustawie opracowują ministrowie lub zarządy województw (!?) Potwierdza to art. 14 ust. 5 Rada Ministrów albo sejmik województwa przyjmuje, w drodze uchwały, strategię rozwoju, o której mowa w art. 9 pkt 3. Zatem strategia rozwoju dotycząca obszarów funkcjonalnych jest opracowywana i przyjmowana na szczeblu krajowym lub wojewódzkim. Czyli dalej wynikałoby, że nie dotyczy to naszych dokumentów opracowywanych przez partnerstwa.
Zatem wracając do początku ustawy trzeba się zastanowić czy dokumenty jakie są opracowywane to są strategie? Bo zmieniony art. 4 ust. 1 brzmi: Politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych. Zatem, jeśli zgodnie z ustawą gminy (i powiaty) nie prowadzą polityki rozwoju na podstawie strategii rozwoju (bo strategia ustawowa zarezerwowana jest dla rządu i województwa) to może prowadzą ją na podstawie programów.
Jest to istotne, bo jeśli dokumenty opracowywane przez nasze partnerstwa to programy na podstawie których prowadzi politykę rozwoju gmina lub powiat (zgodnie z niezmienionym art. 3. Politykę rozwoju prowadzą m.in. samorząd powiatowy i gminny) to obowiązuje je cytowany wcześniej art. 6a odsyłający do przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jeśli tak jest to każdorazowe odstąpienie od SOOŚ trzeba byłoby uzgadniać z RDOŚ na podstawie art. 47 (przyjmując, że naszych dokumentów nie ma w art. 46 ustawy czego tez nie jestem pewny po tych wszystkich zmianach), a wydaje się, że w wielu przypadkach odstąpienie nie miałoby podstaw, bo większości partnerstw chodzi właśnie o dokument strategiczny wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Odpowiedź:
W pytaniu poruszono dwie kwestię. Po pierwsze po wejściu w życie nowelizacji ustawy o zasadach prowadzania polityki rozwoju, gminy i powiaty nadal nie będą posiadały kompetencji do przyjmowania innych strategii rozwoju w rozumieniu art. 9 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzania polityki rozwoju (w wersji po zmianach). Strategie, o których mowa w powołanym przepisie to strategie sektorowe/regionalne przyjmowane przez właściwego ministra lub samorząd województwa (strategie rozwoju województwa, o których mowa w ustawie o samorządzie województwa).
Zatem nawet jeżeli dokument przyjęty przez organ gminy lub powiatu będzie nosił tytuł „strategia”, to nie będzie strategia w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadza natomiast pojęcie programów rozwoju gmin i powiatów (zatwierdzanie programów na poziomie gminy/powiatu będzie należało do odpowiednio do kompetencji rady gminy/rady powiatu). Dotychczas programy rozwoju realizował samorząd województwa.
Zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (w wersji po wejściu w życie nowelizacji nowelizacji) programy rozwoju to dokumenty realizujące cele zawarte w innych strategiach rozwoju.
Należy również zaznaczyć, że rady gmin mogą przyjmować programy gospodarcze oraz wyznaczać wójtom kierunki działania a rady powiatów wyznaczać zarządom kierunki działania (to wynika z ustaw o samorządzie gminnym i ustawy o samorządzie powiatowym). Dotychczas dokumenty nazwane politykami, strategiami, programami rozwoju gmin i powiatów były przyjmowane właśnie w oparciu o taką podstawę prawną. Po 8 kwietnia 2014 r. stan prawny w tym zakresie nie ulegnie zmianie.
Tak naprawdę od charakteru realizowanego projektu będzie zależało czy dany dokument będzie programem rozwoju, programem gospodarczym czy uchwałą w sprawie wyznaczenia kierunków działania organowi wykonawczemu JST.
Natomiast niezależnie od powyższego. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają m.in. projekty polityk, strategii, planów lub programów w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu, opracowywanych lub przyjmowanych przez organy administracji, wyznaczających ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Innych polityk, strategii, planów lub programów, których realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000 jeżeli nie są one bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony. Zgodnie z art. 47 ustawy przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane także w przypadku projektów innych dokumentów, jeżeli w uzgodnieniu z właściwym organem, o którym mowa w art. 57, organ opracowujący projekt dokumentu stwierdzi, że wyznaczają one ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub że realizacja postanowień tych dokumentów może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko.
Z żadnego przepisu powołanej ustawy nie wynika, by pojęcia polityka, plan, strategia czy program utożsamiać z pojęciami strategii lub programu w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Art. 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (w wersji aktualnie obowiązującej, jak i wersji, która wejdzie w życie 8 kwietnia), ma charakter porządkowy tzn. przypomina o obowiązku stosowania przy opracowywaniu projektów wskazanych w powołanym przepisie dokumentów, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisu tego nie można wnioskować, że każdy program rozwoju będzie podlegał obowiązkowej strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko. Aby do tego doszło muszą zostać spełnione warunki z art. 46 lub 47 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko . Przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytania:
- czy opracowywany dokument będzie wyznaczał ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub
- czy realizacja postanowień tych dokumentów może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko lub
- czy realizacja postanowień dokumentów może spowodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000?
Listę przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (link do rozporządzenia).
Natomiast przez znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 rozumie się oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące:
a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Na podstawie samych wniosków o dofinansowanie realizacji projektów nie można jednoznacznie udzielić odpowiedzi na pytanie, które z projektów strategii czy programów powinny być poddanie strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko.
Natomiast mogę podać przykład. W jednym z wniosków o dofinansowanie projektu przewidziano osiągnięcie m.in. takich celów szczegółowych jak:
- Identyfikacja wspólnych celów rozwojowych - analiza stanu zaopatrzenia w wodę obszaru funkcjonalnego.
- Przeciwdziałanie problemom rozwojowym obszaru funkcjonalnego – określenie strategii działania w zakresie wystąpienia potopień.
Nie można natomiast z góry zakładać, że wszystkie dokumenty opracowywane przez partnerstwa będą procedurze przewidzianej w ustawie podlegać.
Analiza przepisów powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozwala przypuszczać, że dokumenty, które powstaną w projekcie w powołanym obszarze będą wyznaczał ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Krótkie omówienie procedur przewidzianych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko :
- z art. 48 ustawy - uzgodnienie z właściwymi organami (organ ochrony środowiska, organ sanitarny) odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (dotyczy polityk, strategii, planów lub programów w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu może dotyczyć wyłącznie projektów dokumentów stanowiących niewielkie modyfikacje przyjętych już dokumentów lub projektów dokumentów dotyczących obszarów w granicach jednej gminy).
- z art. 47 ustawy – uzgodnienie z właściwym organem ochrony środowiska w sprawie przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w przypadku projektów dokumentów, innych niż wymienione w art. 46. W ramach właśnie tej procedury partnerstwa mogą starać się o potwierdzenie, że realizacja danych dokumentów nie będzie jednak wymagała przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.
- z art. 53 ustawy - uzgadnianie z właściwymi organami (organ ochrony środowiska, organ sanitarny), zakresu i stopienia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Ta procedura jest przewidziana o ile partnerstwo w ogóle zakłada, że dany dokument wyznacza ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub że realizacja postanowień tych dokumentów może spowodować znaczące oddziaływanie na środowisko.
- z art. 54 ustawy – opiniowanie przez właściwe organy projektu dokumentu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Ta procedura będzie realizowana o ile nie nastąpi uzgodnienie, o którym mowa w art. 48 albo jeżeli w wyniku uzgodnienia o którym mowa w art. 47 zostanie stwierdzone, że dokument może znacząco oddziaływać na środowisko.
Możliwe negatywne skutki niezastosowania się do procedury przewidzianej w ustawie, w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:
Podjęcie przez radę gminy/radę powiatu uchwały bez wymaganych prawem opinii innych organów stanowi rażące naruszenie prawa. Uchwała taka może zostać uchylona w trybie nadzoru przez wojewodę lub w trybie kontroli przez sąd administracyjny (np. na skutek skargi wojewody lub innej osoby posiadającej interes prawny w zaskarżeniu podjętej uchwały).
Jako przykład można podać wyrok http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/37939CADD2, w którym stwierdzono nieważność planu zagospodarowania przestrzennego, właśnie z uwagi na brak strategicznej oceny oddziaływania na środowisku.
